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行政诉讼一般给付判决的适用条件

时间:2018-07-30 17:54:59 来源:刘省辉

导读: 给付诉讼要符合行政诉讼的一般合法性要件,才能将案件带入实体的裁判之中。其内容大致有所诉法院是否具有管辖权,当事人适不适格,诉讼标

  (一)审查原告诉的适当性
  1、原告提出的诉讼请求符合程序性的规定
  给付诉讼要符合行政诉讼的一般合法性要件,才能将案件带入实体的裁判之中。其内容大致有所诉法院是否具有管辖权,当事人适不适格,诉讼标的是否可诉,诉讼请求属不属于受案范围等。这些都是提起行政诉讼的通用条件,本文就不在这些方面详谈,而从一般给付判决的特点展开。
  (1)原告提出一般给付诉讼请求
  提出诉讼请求是诉讼的启动环节,诉的适当性是作出给付判决的前提条件。诉讼请求是否属于一般给付的范围,决定是否作出一般给付判决。给付内容的不同,是区分一般给付判决与履行判决的显著特征。一般给付判决中原告请求行政机关给付的对象主要为非行政行为,包括事实行、停止行为等。
  根据我国的制定法体系,有依据的事实行为主要包括:
  第一,信息公开行为的给付。2007年通过的《政府信息公开条例》,使得信息公开行为具有可诉性;
  第二,社会救济行为的给付。从《行政诉讼法》第12条有关抚恤金发放案件、社会保险金或最低生活保障费发放案件的规定看,社会救济是给付的形态之一;
  第三,金钱给付行为,如行政奖励、行政补偿等等。
  停止行为,质量监督部门发布的不合格质量商品通报行为、无许可行为作为先行行为的公有公共设施产生的污染物排放行为、具有威胁性质的非行政行为的公权力行为,原告请求中止或不得作为上述行为。根据理论经验,某些内部行为的给付也可以得到救济。例如,德国的给付诉讼可以适用于纠正学生成绩、从人事档案中去除档案、撤销调离决定等。
  (2)原告的必要提示义务
  在一般给付之诉中,行政机关的给付义务分别依申请和依职权作出。在第一种情形中,原告提出一般给付请求,必须要履行必要的提示义务。第一,提出申请是必要的程序性义务。第二,在申请的过程中,需要证明自己具有给付资格。在第二种情形中,原告也负有向行政机关提示的义务,尽管这种义务与在第一种情形中小很多,不用证明自己是否具有给付资格,只需对行政机关作出给付的提示即可。原告履行必要的提示义务,对减少不必要的诉讼发挥了积极作用,能够提高行政效率从而减少诉讼的不经济。
  2、原告提出的诉讼请求符合实体上的要求
  原告提出的诉讼请求要有公法上的权益作为基础,原告在公法上的权益即法律应当保护的专属于原告的权益,其标准有一定的裁量空间。如果“法律应当保护的权益”判定的标准过于严苛,那么行政诉讼的受案范围会大大减少,不利于全面而无漏洞的保护相对人权益。
  笔者认为只有在明显地可以排除不属于原告受法律保护利益的情况下,才能驳回原告的诉讼请求。法律应当保护的权益主要是指法律明确规定的专属于原告的利益和其他法律应当保护的专属于原告的利益。“其他法律应当保护的权益”由于没有被法律所明定,但又为实际需保护,这就要根据不同情况对利益进行判断。
  (1)基于“法律明文规定应当保护的权益”的诉求
  “法律明确规定的专属权益”主要有以下两类:第一类是公民依法享有的金钱给付。如行政奖励、行政补偿、救助救济等。第二类是具体行政行为以外的其他非财产上的给付。如信息公开之诉、反公开诉讼。
  (2)基于“其他权益”之先行行为产生的诉求
  假如一个公权力行为的行使,在实体和程序上合法,但产生的后果不是行使公权力想要发生的,并侵害了原告的部分利益,那么原告对现象行为产生的后果具有后果消除请求权。这就是基于先行行为产生的后果消除请求权。后果消除请求权是损害赔偿请求权的一种,目的在于回复被权利行为违法改变的状态。
  (3)基于“其他权益”之契约行为产生的诉求
  诚实守信原则是《全面推进依法行政实施纲要》中确立的基本原则,该原则贯彻了整个行政领域。行政机关一旦作出愿意受对自己将来行为所作承诺的约束的意思表示,且行政承诺可以充分被实现,那么行政承诺有效。行政主体必须对行政承诺承担责任,维护行政行为的公信力。如果是情势变更后无法履行承诺,那么应该对相对人的信赖利益予以补偿。而对于公法合同中规定的权利,法律不可能预见和穷尽。所以,对于行政合同中产生的权利,法院应当对合同的内容和权利义务行使的情况作出判断。
  (二)审查被告的给付义务
  根据对原告给付之诉的请求权基础的审查,行政机关存在着给付义务。如果行政机关在法定期限或合理期限内不给付的,则行政机关的不作为违法。给付义务的认定对于确定行政机关的作为是否违法具有重要意义。被告的给付义务包括法定职责和行政义务两个层面。
  1、法律法规明确规定的给付义务
  法律法规明确规定的给付义务是给付义务的主要来源,分为明确和概括的规定。明确规定一般较为详细地规定了行政作为义务的履行条件以及对于行政不作为的救济途径等。概括规定是指法律对于某类行政事项采取了不具体、空洞的规定。概括规定的给付义务在司法实践上非常难以认定,法院缺乏有效的判决方式。法院采用判决需要整体判断行政机关的裁量权大小和密度。
  2、基于契约行为产生的给付义务
  尽管行政合同行为和行政承诺行为的性质仍然没有明确的界定,但是相关的行政案件已经逐步在增多。拒不履行、拖延履行行政合同义务、行政承诺义务已经成为司法实践中难以解决的重大问题。行政合同中的给付义务通常是在订立行政合同中约定的给付义务。行政合同兼具公私两种性质,是典型的混合合同,除了其属于公权力范畴的事项必须符合法律规定,其他事项均允许合意约定。
  例如,德国行政程序法第54条规定,“公法领域的法律关系可通过合同确立、变更和撤销(公法合同),但法律规定不准许时除外。对利害关系人本应作出行政行为的,行政机关亦可与之签订公法合同以代替行政行为。”行政承诺既可以由相对人的申请产生,也可以由公权力机关的单方行为作出。例如,税务机关发布公告对举报偷税漏税行为的公民给予奖励。公权力机关的这种义务是基于契约或者合意产生的,如果没有实现,就应当补偿相对人的信赖利益。
  3、基于先行行为引起的给付义务
  在先行行为合法的情形下,行政机关作出的先行行为产生了一定结果,如果此结果并未产生此行为原来所想要实现的法律效果,则此后果是不法的。行政机关基于自己的行为承担消除不法后果的义务。对基于先行行为产生的给付义务的审查,应当考虑到先行行为产生的结果是否超出了合理的范围并且增加了行为之外的危险。先行行为即使合法,也存在防止危险发生的行政义务。
  4、基于信赖利益引发的给付义务
  信赖利益来源于民法上的诚信原则,基于民事主体之间的平等关系和意思自治。行政法上的信赖利益原则假设公权力机关是公益的代表。公民基于对公权力机关的公益性产生的合理期待和信赖。公权力机关与相对人之间发生法律关系后,公权力机关即负有作为义务和不作为义务。公权力机关在作出某项行政行为时,与相对人之间已经形成了信赖。
  (三)适用给付判决的具体选择
  1、程序上的优先选择制度
  程序上的优先选择包括撤销判决的优先适用和诉讼停止执行制度。撤销判决的优先适用首先看审理不作为行政案件中关于“先行行为”的处理方式。在被诉非行政行为是先行行为派生结果的情形下,如果先行行为属于行政行为,则适用撤销判决是适当的判决方式;如果先行行为属于非行政行为,则适用消极的一般给付判决——禁止判决。
  以污染物的排放为例,如果污染物的排放是因为某工厂获得排污许可证的先行行为导致的,则公民须以撤销排污许可证为由提起行政诉讼。如果法院支持其请求则判令撤销排污许可证。目前我国的行政诉讼制度以诉讼不停止执行为原则,以诉讼停止执行为例外,强调行政的效率目标和其拘束力。但是,行政给付的部分事实行为是作出后无法恢复的公权力行为,适用停止执行制度,则法院应该支持并作出一般给付判决的亚类——禁止判决。
  2、裁判成熟原则的运用
  原告主张的公法上的请求权存在、被告适格、原告所主张的权利侵害确实存在,被侵害的权益是受法律保护的专属利益时,亦即被告对此项请求具有给付义务。当被告的作为或不作为违法,则可以认定原告的起诉有理由,应作出给付判决。给付判决的内容因为具体诉讼类型不同而不同,通常包括判令作为和判令不作为两种形式。
  与课余义务诉讼一样,法院的判决要求行政机关作出原告所请求的给付。参照德国的“裁判成熟原则”,原告所请求的行为是羁束性行为或裁量性行为,但裁量缩量为零,法院可以在判决中直接要求行政机关作出原告所请求内容的给付行为。如果行政机关对原告的请求具有裁量余地,案情没有达到成熟的程度,则只能陈述自己的意见,并命令行政机关遵照其见解作出给付行为。前者包含具体内容的一般给付判决,而后者则为包括概括内容的答复判决

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